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之七 | 韩旭:有些考核指标已影响了“少捕慎诉慎押”的实施 | 全媒首发

韩旭 司法兰亭会 2022-10-02

(感谢深圳市律师协会刑事诉讼委员会主任黄云题字)


韩旭 | 四川大学法学院教授、博士生导师;法学博士、博士后;四川省司法制度改革研究基地主任;中国刑事诉讼法学研究会常务理事。

感谢韩师兄长期授权“司法兰亭会”全媒体范围首发。


检察机关设置绩效考核指标,初衷是为了调动检察官工作的积极性,降低诉前羁押率和起诉率。但是,因有些指标设定的不科学、不合理,不仅不能起到工作推进作用,反而阻碍了“少捕慎诉慎押”刑事政策的实施,成为政策推行的反作用力。

一、捕后不起诉率
捕后不起诉率作为检察机关的核心指标,对检察机关和检察官的工作评价影响较大。如果一个案件犯罪嫌疑人被批准逮捕,一旦作不起诉处理,按照目标管理规定,将会重扣目标得分。为了避免此种不利结果出现,检察官违反客观义务,将不应起诉的案件强行起诉不在少数。这多少有点“逼良为娼”的感觉。
刑事诉讼的动态性决定了被批捕的犯罪嫌疑人未必符合起诉条件,但是有了这一考核要求,那就必须起诉。检察官也是非常看重该项指标。如此一来,与“慎诉”的刑事政策背道而驰。

二、捕后判轻缓刑率
同样,如果犯罪嫌疑人捕后被判处管制、拘役或者宣告缓刑,也要对检察机关进行负向考评。其结果导致检察机关本可以提出缓刑量刑建议的,因检察官担心扣分,只有提出实刑量刑建议。
可以说,一旦检察机关批准逮捕,就与案件的处理发生了紧密联系。检察官提出实刑量刑建议,对犯罪嫌疑人又采取取保候审措施。其结果是法院在开庭前一般会采取逮捕措施。
由于新冠疫情防控需要,法官将被逮捕人送进看守所羁押非常困难。这也是需要注意的新问题。也许此一指标的提出是为了督促检察官慎用逮捕措施,但实际上是不利于刑罚适用的轻缓化。由此必然造成起点错、跟着错、错到底的司法状况。

三、羁押必要性审查数量
羁押必要性审查是为了激活该制度,以此达到“慎押”目的。但是,为了在考核中取得好的成绩,检察机关在审查批捕时会“留有余地”,为后续的羁押必要性审查预留空间。
那就是检察官会将可捕可不捕的犯罪嫌疑人一概逮捕,待羁押必要性审查时再将其“审下来”。本来“少捕”的意蕴是可捕可不捕的不予逮捕,而现在是可捕可不捕的也要予以逮捕。
在设置一项考核指标时,不能仅看到表象,必须注意它可能带来的一系列问题,尤其是中国的司法人员想象力比较丰富,“变通能力”又较强。

四、认罪认罚从宽制度适用率
认罪认罚从宽制度适用率也是检察机关重要的考核指标。实践证明:一个人一旦被羁押,认罪认罚的可能性较大。因此,“以捕促认”、“以捕促赔”“以捕促和”就成为一种司法常态。逮捕和羁押已经异化为认罪认罚从宽制度的适用条件。
这显然与“少捕慎押”的刑事政策背道而驰。一旦被追诉人认罪认罚或者积极赔偿、取得谅解或者达成和解协议,其就有可能通过羁押必要性审查变更逮捕措施。将犯罪嫌疑人逮捕之后,检察机关手中就有了“谈判”或者“协商”的“筹码”,为后续工作的开展创造了条件。

五、诉前羁押率可能催生弄虚作假行为
由于检察机关有诉前羁押率这一核心考核指标,加之司法实务中法检机关是“配合有余、制约不足”。为了降低诉前羁押率,一些检察院与法院协商好,在审查起诉阶段大量采取取保候审措施,等案件起诉法院后再由法院采取逮捕措施。
如此一来,诉前羁押率就可以大大降低。这种为迎合目标考评而采取的方式,必然会降低检察公信力,也会增加法院和公安机关的工作量。这是典型的“上有政策,下有对策”做法。

六、撤回起诉率
撤回起诉其实是“慎诉”的体现,即随着庭审情况的变化,一旦发现指控证据不足以认定有罪或者被告人行为不构成犯罪时,检察官就可以申请撤回起诉。在德国,一旦该情形出现,检察官应当申请法院作出无罪判决,以充分体现其客观义务。但是,由于现行的考核机制是一旦检察院撤回起诉,将会对其工作业绩予以负向评价。
为此,一些通过庭审本该撤回起诉的案件,由于该指标的限制,检察官只能“勇往直前”,程序只能向前推进而不能从诉讼中及时分流。为了促使检察官履行客观义务,也为“慎诉”创造条件,对撤回起诉不宜扣减目标得分。

七、反思与隐忧
如何保证考核指标的设置既能调动检察官的办案积极性,发挥其指引功能,同时又不会异化为政策实施的阻力,需要认真研究。可考虑考核指标的设定先征求基层检察人员的意见,他们在一线办案,有大量的感悟和体会,也最有发言权,是否需要倾听他们的意见呢?这是决策科学化、民主化的体现。
在考核指标与检察官客观义务发生冲突时,应自觉以客观义务战胜“得分”的冲动,毕竟“他人的人生”比考核指标中的得分更重要,且客观义务是《检察官法》明确规定的。
法律人的良知应在此中体现。对于捕后应当作不起诉处理或者符合缓刑条件,检察官应当毫不犹豫作出不起诉决定或者提出缓刑的量刑建议。法律规定高于内部考核制度,检察官作为“世界上最客观的官署”,理应忠实地执行法律,不能舍弃法律而偏向内部考核。这是考验检察官是否“纯正”的“试金石”。
近日去某检察院举办“少捕慎诉慎押”的讲座时,有检察官问我将来是否还会对不捕、不诉案件倒查乃至追责,我一时语塞。
目标考核和责任追究问题是检察官普遍关注的问题,如果考评机制和指标设置不发生变化,指望检察官认真落实“少捕慎诉慎押”刑事政策只能是一厢情愿而不切实际的幻想。

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校对 | 刘洪箐,南开大学法学院研究生。
编辑 | 朱桐辉,南开大学法学院副教授,北京赛博威锋司法鉴定(电子数据鉴定)中心顾问。

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